Опубликована в сборнике: Актуальные проблемы гуманитарных и социальных исследований. Новосибирск, 2010. С. 209-213.
МОДЕЛЬ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ ДЛЯ РОССИИ:
ЭФФЕКТИВНЫЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ И ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
А.Б. Дидикин
За последние годы обсуждение проблем конституционной реформы и изменения действующей российской Конституции перестало быть популярным, и в основном сводится к изучению политологами (а не юристами) современного состояния политической системы страны и оценки ее эффективности в условиях модернизации российской экономики [1].
В конце 90-х гг. в научной литературе детально исследовались внутренние противоречия текста российской Конституции, причины неэффективности действия конституционных норм, осуществлялся поиск наиболее оптимальных моделей устранения противоречий в конституционно-правовом аспекте, включая вопрос о принятии специального закона о Конституционном Собрании как единственно легитимном органе публичной власти по пересмотру Конституции [2]. Впоследствии дискуссии на эту тему в трудах ученых-юристов перешли в сферу деятельности органов конституционного правосудия, связанную с толкованием норм Конституции (концепция «преобразования Конституции») и по существу не коснулись подлинных причин неэффективности той конституционной модели публичной власти, которая сложилась в процессе разработки окончательного текста российской Конституции (что отличается от аналогичной ситуации в странах СНГ) [3].
Между тем низкое качество законотворческой деятельности, несовершенство принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов, двусмысленность с конституционно-правовой точки зрения конструкции «тандема», правовой нигилизм в различных группах населения и существование коррупционных схем в системе государственного управления вновь актуализируют проблему реформирования конституционного механизма управления российским государством [4, 5].
Однако возвращение к истокам конституционной реформы в России начала 90-х гг. XX в. уже фактически состоялось. В настоящее время доступны и опубликованы архивные материалы Конституционной комиссии, Конституционного совещания, обсуждаются исторические аспекты формирования и развития российского конституционализма и его современное состояние [6]. Внесение в 2008 г. двух поправок в Конституцию РФ, связанных с увеличением сроков полномочий Президента РФ и Государственной Думы, введением ежегодного отчета Председателя Правительства РФ перед Государственной Думой, подчеркивает необходимость обеспечения эффективного действия данных конституционных норм правовым механизмом, свободным от политической конъюнктуры и уровня развития партийной системы страны [7].
Учитывая специфику развития российского государства на рубеже веков и исторические условия принятия российской Конституции, конституционная реформа в России по существу предполагает реализацию усложненного порядка внесения изменений в российскую Конституцию в виде поправок к главам 4-7, а также включения в текст Конституции дополнительных норм, обеспечивающих должную реализацию принципа разделения властей и повышающих эффективность деятельности конституционно-правовых институтов [8]. Эти изменения касаются взаимоотношения федеральных органов государственной власти, функционирования избирательной и партийной системы в государстве:
1. В Конституции РФ необходима дополнительная глава, посвященная избирательной системе, не допускающая в дальнейшем на уровне федерального законодательства постоянных изменений юридических процедур избирательного процесса. В настоящее время конституционные нормы содержат отдельные положения о принципах избирательного права, о выборах Президента и депутатов Государственной Думы, которых явно недостаточно для обеспечения стабильности избирательной системы. Очевидно, что для выборов Президента РФ должна быть закреплена мажоритарная система, а для выборов депутатов Государственной Думы - пропорциональная система, в рамках которой барьер для субъектов избирательного процесса должен быть не выше 4%. При этом правом выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы должны обладать помимо партий избирательные блоки, формирующиеся на основе объединения нескольких общественных организаций. Требования к созданию политических партий в более упрощенной процедуре позволят максимально представить интересы населения в составе российского парламента [9].
2. В Конституции РФ необходимо четкое определение правового статуса и компетенции Президента РФ как главы государства, подтверждающего свою легитимность путем прямых выборов населением. Правовой статус Президента РФ должен быть ограничен осуществлением функций охраны конституционного строя (в сфере внешней политики и обеспечения национальной безопасности) и контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Отсюда следует, что вопросы назначения на должность министра иностранных дел, министра обороны и руководства вооруженных сил подлежат согласованию с главой Правительства РФ, обеспечивающим текущее финансирование федеральных министерств и вооруженных сил. В то же время закрепленная Конституцией РФ функция Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти требует конкретизации, поскольку Президент РФ должен выступать лишь арбитром в разрешении конституционно-правовых споров и коллизий между Правительством и Федеральным Собранием РФ [10]. Администрация Президента РФ при этом выступает «техническим» органом, не обладающим правом издания нормативно-правовых актов.
3. Особое значение в системе органов публичной власти имеет Федеральное Собрание РФ, от эффективности деятельности которого зависит не только качество законотворчества, но и формирование федеральных органов исполнительной власти, и постоянный контроль над ними. Введение элементов парламентской республики в России позволило бы преодолеть сложившуюся тенденцию в законотворчестве, когда Правительство РФ выступает основным субъектом законодательной инициативы и подменяет, по сути, деятельность палат Федерального Собрания РФ. Реформа Федерального Собрания требует превращения российского парламента в полноценный орган представительства интересов населения и регионов. Тем самым в Конституции РФ (и Регламентах палат Федерального Собрания) необходимо закрепить норму о формировании в составе депутатского корпуса Государственной Думы «коалиции парламентского большинства», а также порядок выборов членов Совета Федерации населением в субъектах РФ из кандидатур, представленных законодательными органами субъектов РФ.
4. Правительство РФ также выполняет существенную роль в функционировании единой системы органов государственной власти в связи с осуществлением полномочий по распределению бюджетных средств и финансирования общегосударственных программ. В связи с этим постоянный контроль над принятием решений в Правительстве и отсутствие у него сугубо «технической роли» может быть обеспечено только в результате кардинальной реформы его формирования функционирования. Поправка к ст. 103 Конституции РФ, внесенная законом «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ» от 30.12.2008, может эффективно применяться только в случае, если состав Правительства формируется «коалицией парламентского большинства», а не Президентом по согласованию с Государственной Думой и главой Правительства. Состав Правительства должен полностью соответствовать расстановке политических партий и избирательных блоков в российском парламенте, а основания для прекращения полномочий Правительства должны быть прозрачны и зависеть от уровня доверия депутатов, избранных населением. Тем самым назначение кандидатур на должности федеральных министров и утверждения в должности Председателя Правительства РФ относится к исключительной компетенции Государственной Думы. Распределение полномочий между Президентом как гарантом Конституции и Правительством определяется их функциями, определенными Конституцией РФ.
5. Федеративное устройство РФ, закрепленное в Конституции РФ, предполагает высокую степень самостоятельности субъектов РФ как в процессе осуществления законотворчества, так и при формировании органов публичной власти. В Конституции РФ необходимо закрепить неизменный порядок избрания депутатов законодательных органов власти субъектов РФ (тип избирательной системы - по усмотрению субъекта РФ) и избрания высшего должностного лица субъекта РФ для устранения дисбаланса и нарушения принципа разделения властей по вертикали. При этом в состав Совета Федерации должны избираться представители лишь от законодательных органов власти субъектов РФ. Очевидно, что обсуждение основных этапов конституционной реформы и изменений российской Конституции требует конструктивного диалога между представителями науки, общественности и политической элиты страны. Невостребованность соответствующих научных разработок и экспертных предложений в последние годы может стать серьезным препятствием для эффективного функционирования российского государства в будущем [11].
Литература
1. См.: Демократия и модернизация. К дискуссии о вызовах XXI века. М., 2010; Россия XXI века: образ желаемого завтра. Доклад Института современного развития. М., 2010; Петров Н. Сверхуправляемая демократия: тандем и кризис // Pro et Contra. 2009. №5-6.
2. См.: Чиркин В.Е. Реформа российской Конституции: этапы и проблемы // Общественные науки и современность. 2000. № 5. С. 42-61; Проблемы развития российской Конституции. Сб. статей. Спб, 2002.
3. См.: Митюков М.А. Преобразование – оптимальный вариант развития Конституции РФ // Конституция как символ эпохи. Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2004; Азiзбаева Л.I. Конституцiйна реформа: проблеми та перспективи // Другi конституцiйнi читання. Харькiв, 2009. С. 70-72; Чебаненко О.Д. Конституцiя як основа суспiльно-полiтичного диалогу в умовах демократичноi консолiдацii // Другi конституцiйнi читання. Харькiв, 2009. С. 64-67. Однако в Украине решение Конституционного Суда от 30.09.2010 отменило результаты конституционной реформы 2004 г., связанные с введением парламентско-президентской республики.
4. См.: Черненко А.К., Дидикин А.Б., Курилов Э.П. Формирование правового государства: политико-правовые аспекты. Новосибирск, 2009.
5. В частности принятый 21 сентября 2010 г. и подписанный Президентом РФ 28 сентября 2010 г. федеральный закон «Об инновационном центре «Сколково»» содержит прямые нарушения российской Конституции, ограничивая местное самоуправление и деятельность органов государственной власти на территории будущего Сколково.
6. См.: Дидикин А.Б. История конституционализма в России. Новосибирск, 2009; Конституционное совещание. Документы и материалы. В 20 тт. М., 1995-1996; Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия. В 6 тт. М., 2008-2010.
7. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. (с учетом изменений, внесенных законами РФ о поправках к Конституции № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2008. 31 декабря.
8. См.: Краснов М.А. Рождение российской конструкции власти: соотношение объективного и субъективного // Право. Журнал ГУ-ВШЭ. 2008. №1. С.25-40.
9. См.: Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М., 2007; Кынев А. «Партийные списки» в беспартийном пространстве: избирательные права граждан и принудительная партизация местных выборов // Российское электоральное обозрение. 2010. №1. С.4-20.
10. См.: Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2008; Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование. М., 2010; Марино И. Размышления о некоторых особенностях создания Конституции РФ 1993 года // Конституционный вестник. Проблемы реализации Конституции. 2008. №1. С. 78-91.
11. См.: Дидикин А.Б. Модернизация российского конституционализма: проекты, предпосылки, антикризисные сценарии // Актуальные проблемы гуманитарных и социальных исследований. Материалы VII региональной научной конференции молодых ученых Сибири. Новосибирск, 2009. С. 205-208.
| 