Гражданское общество в России: мнение ученых

С докладом «Роль эмпирических исследований в выработке политики государства по отношению к НКО» на пленарном заседании слушаний выступил первый проректор ГУ-ВШЭ Лев Якобсон.

Доклад, сообщил он, базируется на данных мониторинга гражданского общества, который Высшая школа экономики проводит совместно с целым рядом социологических центров страны, начиная с 2006 года. На сегодня всем, кто интересуется состоянием и развитием гражданского общества в России, ясна необходимость оптимизации политики поддержки «третьего сектора» со стороны государства. Если характеризовать эту политику коротко, то сегодня она — «добросовестная, но пока еще не достаточно умелая, эффективная и адресная». «Когда я говорю о добросовестности, то говорю о некоем искреннем желании, проявляемом и политическим руководством, и довольно широким слоем чиновников к взаимодействию с «третьим сектором», — подчеркнул Л. Якобсон. — Но, в общем-то, они не умеют этого делать».

По сравнению с тем, что наблюдалось пять-десять лет назад, ситуация изменилась: тогда гражданское общество находились «на периферии бюрократического сознания». Сегодня и представители госорганов, и лидеры некоммерческих организаций хотят сотрудничать с «третьим сектором», и эту позицию разделяет большинство населения. Но при этом стороны «находятся в поиске путей реализации этого желания».

Наряду с некоторым несовпадением интересов есть еще и весьма существенные трудности коммуникационного характера. Органы власти уже осознали значимость гражданских структур и НКО. «Но каждая из сторон смотрит на возможности сотрудничества со своей колокольни, что довольно естественно». Так, например, представителей экономического блока Правительства России интересует, не мог бы «третий сектор» взять на себя часть ноши по решению социальных проблем… «Это уже нечто новое, это позитивный сдвиг, потому что такое еще несколько лет назад и в голову никому не приходило, — сказал первый проректор ГУ-ВШЭ. — Сейчас уже бытует такой подход: «Ну, хорошо бы…». А отсюда проистекает некоторое стремление поддержать благотворительность. Что касается депутатского корпуса, представителей Администрации Президента РФ, отвечающих за внутреннюю политику, то «им, конечно, интереснее всего политическая составляющая такого сотрудничества. Однако типичная организация гражданского общества не очень готова взять на себя заботы государства и не занимается при этом политикой, как таковой».

А каково мнение другой стороны? И кто, собственно, представляет сегодня это самое гражданское общество? «В его нынешнем состоянии — это голоса элиты общества, — сказал Л.Якобсон. — В данном контексте я бы сказал, что это голоса, раздающиеся сверху, голоса наиболее крупных и известных организаций, представителей элиты профессиональных сообществ: от имени врачей выступают академики медицины, от имени образовательного сообщества — наиболее известные учителя и педагоги. В их выступлениях много ценного и важного, но вместе с тем, как показывают проведенные в Вышке исследования, эти голоса далеко не репрезентативны для основной массы гражданских структур». Ведь элита не всегда хорошо знает заботы обычных рядовых организаций, которые в общем-то не доверяют элите. «Это плохо, но это так». И в такой ситуации особую роль в налаживании коммуникаций, в формировании обратных связей могут выполнять исследования. «Конечно, лучше было бы, если бы само гражданское общество генерировало некие запросы, оценки. Но сегодня приходится отчасти замещать такого рода диалог опросами, изучением, предоставлением данных». Это особенно важно потому, что для нормального взаимодействия со структурами гражданского общества государству надо понимать реалии его сегодняшнего развития. «И здесь не помогают нормативные построения, умозрительные рассуждения. Ибо и само гражданское общество находится сегодня в процессе становления».

Что надо делать сейчас? Что может быть наиболее полезно, а что может принести вред? Что готовы воспринять реально существующие структуры гражданского общества, а что, может быть, было бы и весьма полезно при ином состоянии гражданской самоорганизации? В ответах на все эти вопросы «абсолютно неоценима роль исследований», призванных уловить особенность ситуаций, поставить, говоря образно, диагноз. Далее Л. Якобсон привел некоторые данные, выявившиеся в результате репрезентативных опросов населения и опросов руководителей НКО, проведенных в рамках мониторинга состояния гражданского общества ГУ-ВШЭ. Примерно половина руководителей НКО считает, что «государство, в общем, проводит правильную политику, треть населения и руководителей НКО полагает, что эта политика неправильная». Сами по себе эти цифры мало что говорят, но если сравнить данные 2007 и 2009 годов, то видно, что изменилось отношение «скорее позитивно». Налицо то обстоятельство, что организации почувствовали больше активности со стороны государства в свой адрес, пусть они и относятся к такой активности по-разному.

Из чего же складывается общая оценка того, как государство относится к НКО? Понятно, что со стороны населения гораздо больше ответов в духе «не могу знать», но у руководителей НКО ответы «достаточно компетентные», и из них складывается противоречивая картина. Примерно равное количество ответов позитивного и негативного свойства, причем «часто и те, и другие ответы давали одни и те же люди». А как изменилось восприятие политики государства по отношению к НКО за два года? Эти цифры в основном изменились не очень сильно, но в двух случаях имеются заметные изменения. В 2007 году считали, что государство пытается установить контроль над НКО 16 процентов опрошенных представителей организаций, сегодня эта цифра составляет 24 процента. В 2007 году 15 процентов опрошенных полагали, что государство поощряет их развитие, а в 2009 году эта цифра составила 21 процент. «Мы видим: политика стала стала активнее, чувствительнее для организаций. Произошел некий сдвиг, для кого-то позитивный, для кого-то негативный, но в любом варианте — ощутимый».

Какова позиция большинства общественных объединений и других некоммерческих организаций по отношению к властям? «Наблюдается желание работать совместно с властями. Но работать на равных. И вместе с тем, при оценке нынешней ситуации количество именно так думающих людей вдвое меньше, чем число тех, кто хотел бы, чтобы так строились отношения. Это говорит о том, что они таким образом фактически строятся». С другой стороны, очень большое число организаций полагает, что в реальности «третий сектор» занимается своим делом, не вступая в лишние контакты, «поскольку этого не хотят». «Когда мы впервые столкнулись с этим обстоятельством, — заметил Л.Якобсон, — то удивились. Вроде бы логика тут такая: вас никто не трогает, работаете себе и работаете, автономия… В общем, хотят искать контактов, но не удовлетворены их нынешним состоянием». Согласно данным мониторинга, за последние два года политика государства стала более активной, увеличилось число тех лиц, кто «констатирует совместную работу, партнерство» и стало меньше тех, кто отмечает, что «третий сектор» занимается своим делом, «не вступая в контакты». Но одновременно стало заметно больше тех, кто считает, что организации, в общем-то, пытаются эксплуатировать власть в своих интересах».

Л. Якобсон особо привлек внимание к одному, по его словам, «важному и исключительно актуальному аспекту» политики государства в отношении НКО, касающемуся изменению законодательства о некоммерческом секторе. С 1996 по 2006 годы законодательство об НКО практически не менялось. В 2006 году были приняты известные поправки, затем они были пересмотрены, сейчас работает созданная Президентом РФ Рабочая группа по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о некоммерческих организациях во главе с первым заместителем руководителя Администрации Президента РФ Владиславом Сурковым, которая поэтапно готовит новые поправки в законодательство. «Я хочу показать, — заметил первый проректор, — как в этом отношении могут быть полезны, а по существу, незаменимы эмпирические исследования». Эти исследования уже «сыграли некую роль». После утверждения поправок 2006 года появилось много разных «эмоциональных суждений и высказываний», а также одно лишенное эмоций, конкретное исследование, проводившееся под руководством президента национального проекта «Общественный договор» Александра Аузана при участии, в том числе, и экспертов ГУ-ВШЭ. Это исследование отвечало на вопросы: что значит, реализовать на практике эти поправки, какие дополнительные трудозатраты это потребует от самих организаций и какие дополнительные затраты требуются от регистрирующих органов для того, чтобы эти поправки заработали? «Выяснилась простая вещь: без большого увеличения предельной численности, устанавливаемой для регистрирующего органа, поправки работать все равно не могут. Они не работают, так ни разу и не удалось собрать полностью эти данные, тем более — их обработать». Это обстоятельство повлияло на принятие решения о пересмотре поправок. Но теперь, на новом этапе, по словам Л. Якобсона, встает вопрос: а какие изменения в законодательстве нужны, какие изменения сработают здесь и сейчас позитивно? «Я имел прямое отношение к выработке законодательства первой половины 1990-х годов, — сказал первый проректор ГУ-ВШЭ. — Те, кто тогда готовил федеральный закон об НКО, очень много спорили. Всем было понятно, что написанное весьма далеко от стандартов развитых стран. Но мы пошли на это сознательно, потому что пытались создать некую «теплицу». Сектор-то только-только зарождался, появлялись его хиленькие ростки, и если к ним предъявлять жесткие требования, то они никогда бы и не взошли. На протяжении всех последующих лет не раз предлагалось провести некое ужесточение требований по типу «перлов» академика Т. Лысенко: «Закалить, а уж тогда все вырастет, как следует!». Наши требования к НКО несопоставимо мягче, чем в развитых странах. Сейчас, когда началась давно назревшая работа по пересмотру законодательства, надо делать выбор, искать баланс. Но как его найти, как эшелонировать изменения? Без исследований на этот вопрос найти ответ нельзя».

Представителей НКО, указал в связи с этим Л. Якобсон, регулярно спрашивают об их основных проблемах. Конечно же, в ответах на первом месте элементарная нехватка средств. Но ощутимое препятствие связано и с несовершенством законодательства: 15 процентов опрошенных указывает на это как на одну из приоритетных проблем, хотя основные проблемы — экономические.

Какое воздействие на ситуацию оказал экономический кризис? «Кризис не сильно повлиял на взаимоотношение с властью, на кадровые проблемы, но экономическая ситуация НКО резко ухудшилась и вряд ли быстро поправится», — заметил первый проректор. В этих условиях НКО ожидают помощи, прежде всего, от власти, потому что опоры на частные средства пока недостаточно. «Такова реальность, она не похожа на ту, в которой живут организации в странах с более развитым, более близким к идеалу законодательством».

Чего же ожидают сами лидеры НКО от совершенствования законодательства? Выявляется, по словам первого проректора, «поразительная вещь». На первом месте стоит не экономическое улучшение, а повышение роли НКО в принятии решений. А уже далее идет экономика. «Больше всего НКО хотят участвовать, работать на равных с властью». Как же выстраивается с этих позиций подход к совершенствованию законодательства? «Выделю одну тему: баланс обязательств и льгот, о чем много сегодня спорят. Я думаю, хотя уверен не до конца, что исследователи «третьего сектора», собравшиеся в этом зале, понимают, что у нас сегодня никакого запрета на распределение прибыли в НКО не существует. Этот запрет провозглашен законодательно, но его нет, потому что в маленькой организации, быть может, создавший ее лидер сам себе и назначает зарплату. Но по меркам любой западной страны это называлось бы распределением прибыли и такая организация не именовалась бы некоммерческой, она просто не могла бы быть зарегистрированной в качестве НКО. А у нас такое может быть, тут нет никакого нарушения закона. Таково наше законодательство, мы осознанно сделали такой выбор, ибо организации и сейчас-то маленькие, а когда принимался закон, они были еще меньше.

Везде стандарты НКО предъявляют очень жесткие требования к корпоративному управлению, чего нет в нашем законодательстве. А именно: к разделению высшей инстанции работников (это люди, представляющие миссию организации, к этим лицам относится запрет на распределение прибыли, они не вправе ничего получать из организации, зато они принимают конечное решение, включая наем руководителя, назначение ему зарплаты, определение стратегии, оценку деятельности) и сотрудников организации».

Ключевой вопрос — это вопрос о налоговых льготах. При этом оппоненты в Минфине РФ говорят так: «Если сегодня ввести эти льготы, то завтра «Газпром» станет некоммерческой организацией! Ну, если не «Газпром», то уж точно весь мелкий бизнес перерегистрируется в качестве НКО. Так что нельзя предоставлять льготы».

В России типичная НКО сегодня — это маленькая, слабая организация. Но при этом есть и весьма крупные и сильные НКО. «Есть такой забавный феномен, дающий пока знать о себе штучно, единично: НКО, создаваемые на деньги крупного российского бизнеса, предпочитают регистрироваться на Западе. И не потому вовсе, что занимаются отмыванием денег, а потому, что для них Запад комфортнее, они хотят контролировать то, как тратятся их деньги. Российское законодательство им этого не позволяет делать». Отсюда — «причудливый вывод», вытекающий из эмпирических исследований: надо создавать в России своего рода двухуровневое законодательство. Должны быть разные законодательные ниши для больших и малых НКО. При этом не следует «загонять всех больших в одну нишу, а всех малых — в другую». Надо оставлять и право выбора. «Если вы созрели для более жестких условий, то можете добровольно выбрать одну нишу, где жестче требования к корпоративному управлению, к прозрачности, но зато это должно поощряться и налоговыми льготами. Не готовы — тогда оставайтесь в том положении, в котором пребываете. Технически это вполне осуществимо, есть разные варианты решений. Самый   правильный — это новая правовая форма». Есть и другие, обсуждаемые сейчас в Рабочей группе варианты. «Но речь о самом подходе. Если не смотреть на сегодняшние реалии, то двухуровневый подход нелеп и неестественен. Если смотреть, опираясь на эмпирические исследования, то этот подход практически безальтернативен», — резюмировал первый проректор ГУ-ВШЭ.

Затем слово было предоставлено председателю комиссии Общественной палаты РФ по вопросам развития гражданского общества Марии Слободской. Выпуск ежегодного доклада Общественной палаты о состоянии гражданского общества, сказала, в частности, она, ознаменовал собой начало нового важного этапа и стимулировал исследовательскую деятельность в сфере институтов такого общества. Вторым важным моментом является тот факт, что в настоящее время значительное большее, чем ранее, количество НКО понимают необходимость проведения исследований, и их представители отвечают на вопросы, задаваемые в ходе опросов. «Это существенное изменение, произошедшее за последние годы, — сказала докладчица, — но я не вижу, чтобы общественные организации пользовались этими исследованиями в прикладном смысле». Надо подумать над тем, почему исследовательский материал не применяется на практике. Ведь исследования — это не только научная деятельность, их появление должно и что-то менять в некоммерческом секторе.

Сами НКО, законодательство, регламентирующее их деятельность, исследуются уже достаточно хорошо. Однако НКО — это, по словам М. Слободской, «только форма общественной активности». Но помимо некоммерческих организаций есть много других форм подобной активности. «Мне представляется, что мы еще плохо изучаем эти другие, в том числе, не структурированные, формы. И мы плохо исследуем саму деятельность НКО, не сами организации, но именно их фактическую деятельность», — заметила М. Слободская.

Также она рассказала о конкурсе на получение бюджетных средств, проведенном в текущем году Общественной палатой среди НКО, участвующих в развитии институтов гражданского общества. В ходе конкурса было подано 1088 заявок в адрес оператора — Института проблем гражданского общества, то есть фактически заявки поступили от такого же количества организаций. И как же отреагировали эти организации на объявление приоритетов в их деятельности — приоритетов, сформулированных Общественной палатой в соответствии с распоряжением Президента РФ? «К моему великому сожалению, — сказала М. Слободская, — лишь только 10 процентов организаций отреагировало в той или иной мере на слово «кризис». А все остальные хотят заниматься тем, чем они из века в век занимались — плясать, петь… Это говорит о том, что многие общественные организации находятся вне контекста существующих проблем и не готовы участвовать в разрешении этих проблем, но хотят что-то делать. А это хотение почему-то должно оплачиваться за счет средств федерального бюджета».

По мнению М. Слободской, пришло время говорить об актуальности в деятельности общественного сектора. Ведь многие общественные организации утратили связь с обществом, превратились в некие исследовательские центры, в организации неких локальных программ. И, по данным исследования, проведенного Агентством социальной информации, в этом и кроются причины низкого уровня доверия населения к НКО. Что же представляет собой общественный сектор на текущий момент, для чего он нужен? «Вот главный предмет наших исследований. А потом — если этот сектор выполняет свою миссию — надо думать о том, как улучшить условия его деятельности», — отметила докладчица.

С сообщением «Систематизация исследовательского поля гражданского общества» выступил руководитель отдела социологических исследований Института общественного проектирования Михаил Тарусин. В настоящий момент заканчивается третий конкурс на предоставление грантов. Все говорит о том, что такие конкурсы становятся системным с организационной точки зрения явлением. Вместе с тем, совершенно очевидно, что конкурс нуждается «в систематизации и его научной, содержательной составляющей», поскольку накоплен уже достаточно большой массив информации, который «сегодня, за малым исключением, не востребован» — и не потому, что организации гражданского общества не хотят им пользоваться, а потому, что они «просто не знают, как им пользоваться». Из этого вытекают три основные причины, диктующие необходимость систематизации. Во-первых, само научное знание требует некоей методологии — накопленная информация должна быть каким-то образом систематизирована, ибо только в этом случае она может быть доступна для изучения. Во-вторых, исследования проблем современного российского общества, которые, например, Институт общественного проектирования проводит в рамках конкурсов и грантов уже в третий раз, очень интересны с научной точки зрения, поскольку это фактически фундаментальные исследования теории развития современного российского общества. В этих исследованиях есть очень много достойных тем, которые сегодня «незаслуженно обделены вниманием» научного сообщества, и общественности. Необходимо, чтобы эти исследования были предъявлены широкому сообществу в виде информационной системной составляющей. В-третьих, очень многие из проведенных за два года исследований нацелены на практическое использование их результатов в решении конкретных проблем гражданского общества. А ведь результаты исследований начинают сегодня оформляться в виде научно-практических рекомендаций — как решить ту или иную реальную гражданскую проблему. Завершая выступление, М. Тарусин внес предложение провести до конца 2009 года семинар «Систематизация исследовательского поля гражданского общества».

Подводя итоги пленарного заседания, Е. Велихов сказал, необходимо понять, что собой представляют нынешние НКО. Что это — новая форма бюрократии в дополнение к уже существующей государственной бюрократии? Или это что-то другое, «нечто похожее на форму свободного предпринимательства»? «Мысль насчет «второй бюрократии» не нова, я сам почерпнул ее из журнала «Городское дело» издания 1905 года», — заметил секретарь Общественной палаты. Конечно же, есть и по иному организованные формы гражданской деятельности, но «они, прежде всего, должны быть именно там, где их требует Конституция — на муниципальном, поселковом уровне». Но насколько эти формы развиты там? «Со стороны дело представляется таким образом: чтобы гражданин перекрестился, нужно, чтобы грянул гром. Вот когда гром грянет, то такие формы в виде сходов, выходов на магистрали возникают. А нет грома — нет и таких форм, они не возникают сами по себе…».

Если говорить о взаимодействии власти с гражданским обществом, продолжил Е. Велихов, то нельзя не отметить появления на местном уровне еще одного феномена: там весьма развиты сообщества с «большой криминальной составляющей», в которые входят прокурор, представитель МВД, местный мэр. Эти люди «создают некую ячейку», и они «покрывают все общество». Если это элементы гражданского общества, задался вопросом Е. Велихов, то почему их тогда не изучают? Во всяком случае, в докладе Общественной палаты этот вопрос — а он весьма серьезен — не отражен. Как и вопрос взаимодействия с властью на местном уровне. В качестве иллюстрации Е. Велихов привел пример из собственных наблюдений. «Я наблюдаю за одним поселком, получившим самоуправление во времена царя Ивана IV, а потерял это самоуправление окончательно лет пять назад последними указами о нашем местном самоуправлении…». Взаимодействие власти и гражданского общества на местном уровне должно тоже внимательно изучаться, ибо от этого зависит очень многое…

Затем работа слушаний продолжилась по секциям. В секции «Гражданское общество и третий сектор России: состояние и перспективы» ведущим выступал Л. Якобсон. На секции речь шла, в частности, о взаимоотношениях человека и общества в России в условиях радикальных социально-экономических перемен.