Правовые механизмы обеспечения энергетической эффективности российской экономики
А.Б. Дидикин, канд. юрид. наук, заместитель директора
Исследовательского центра публичного права (Новосибирск)
С.В. Кружкова, юрисконсульт, Общероссийское межотраслевое
объединение работодателей «Российский союз строителей»,
Институт законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве РФ (Москва)
Энергосбережение и повышение энергоэффективности являются одним из приоритетных направлений модернизации российской экономики. За последние годы процесс обновления законодательства коснулся сферы энергетики и многие инициативы на федеральном уровне постепенно начинают воплощаться в нормативных актах федерального и регионального уровней. Наиболее важным в этом плане стало вступление в юридическую силу в 2010 г. федерального закона №261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - федеральный закон №261-ФЗ).
Конечно, это не первый шаг на пути минимизации потребления топливно-энергетических ресурсов – программы по снижению энергозатрат вводились неоднократно, хотя об эффективности их реализации можно поспорить. Еще с начала 80-х годов на территории России последовательно пытались провести комплексные мероприятия, направленные на улучшение структуры энергетического баланса страны: Энергетическая программа СССР легла в основу «Концепции энергетической политики России в новых экономических условиях», на базе ФЦП «Энергосбережение России» на 1998-2005 годы была разработана ФЦП «Энергоэффективная экономика» на 2002 - 2005 годы, а Энергетическая стратегия России до 2020 года была конкретизирована в Энергетической стратегии России до 2030 года. Все эти документы, одобренные федеральными органами исполнительной власти, предусматривали непрерывное наблюдение за фактическим положением дел в ТЭК и реализацию государственной политики в сфере электроэнергетики и энергосбережения на долгосрочный период.
Несмотря на это, до сих пор экономика России характеризуется высокой энергоемкостью, в 2-3 раза превышающей удельную энергоемкость экономики развитых стран. Причинами такого положения, кроме суровых климатических условий и территориального фактора, Правительством РФ была названа сформировавшаяся в течение длительного времени структура промышленного производства и нарастающая технологическая отсталость энергоемких отраслей промышленности и жилищно-коммунального хозяйства, а также недооценка стоимости энергоресурсов, не стимулирующая энергосбережение. Очень характерны критические высказывания Президента России Д.А. Медведева на заседаниях Президиума Государственного Совета о состоянии энергетического комплекса страны летом 2010 г.: «Энергоэффективность – настолько злободневная и в то же время тяжёлая для нас тема, что практически все направления работы по этой теме следует признать весьма и весьма необходимыми. И что бы мы ни взяли, повсюду у нас очень серьёзное отставание. Все губернаторы, здесь присутствующие, отлично знают, какова ситуация с энергоэффективностью в жилищно-коммунальном хозяйстве, – безобразная. И наши здания, сооружения и коммунальная инфраструктура в целом – это такая «чёрная дыра», где бесследно исчезают огромные энергетические ресурсы».
Причины эти вполне понятны, поскольку для достижения поставленных целей не было создано ни экономических, ни организационных, ни (что самое важное!) правовых основ. В постперестроечный период не было принято ни одного нормативного правового акта, содержащего какие-либо реальные требования к энергоэффективности объектов: «базовый» закон «Об энергосбережении», принятый в 1996 году, большинством практикующих юристов был признан декларативным и развития не получил. Подзаконные акты (см., напр., Приказ Госстроя от 14.01.1997 г. №17-2 «О некоторых вопросах энергосбережения в строительстве», Приказ Госстандарта РФ от 19.06.1998 г. №340 «О работах в области энергосбережения», Приказ Минтопэнерго от 20.07.1998 г. №246 «О порядке организации работы по реализации Федеральной целевой программы «Энергосбережение России», Приказ Минобразования РФ от 21.01.1999 г. №14 «О мерах по энергосбержению в образовательных учреждениях, подведомственных Минобразованию России и др.) носили ведомственный и, к сожалению, лишь организационный характер, а неопределенность Федерального закона «Об энергосбережении» лишала конкретности и эти подзаконные акты. Акты технического характера (см., напр., ГОСТ 51388-99 «Информирование потребителей об энергоэф фективности изделий бытового и коммунального назначения», СП 23-101-2004 «Проектирование тепловой защиты зданий», МГСН 2.01-99 «Энергоэффективность зданий» и др.) хотя и являются ориентирами для достижения того или иного критерия энергоэффективности, но не носят юридически обязательного характера, а, следовательно, их применение зависит лишь от усмотрения лица, выполняющего работы.
Ранее при возведении зданий строительные организации стремились лишь к снижению их себестоимости – ведь после завершения строительства обязанности по обслуживанию объекта капитального строительства ложились на его собственников. Такое положение дел не позволяло планировать затраты ни будущих собственников, ни поставщиков энергетических ресурсов. Федеральным законом «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» созданы условия для реализации нового принципа энергосбережения: возвратности средств за счет полученной экономии топливно-энергетических ресурсов. Экономическая категория «экономия» преломилась законе в термине «энергетическая эффективность» - характеристике, отражающей соотношение полезного эффекта от использования энергетических ресурсов к затратам энергетических ресурсов, произведенным в целях получения такого эффекта, применительно к продукции, технологическому процессу, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю. Из приведенного термина усматривается, что энергоэффективным может быть как объект, так и субъект права, что противоречит здравому смыслу. По мнению авторов, необходимо разделять «энергетическую эффективность» как свойство объекта и «энергосбережение» как обязанность субъекта. Единственным критерием энергетической эффективности в Федеральном законе №261-ФЗ назван класс энергетической эффективности.
Предполагалось, что он будет установлен в отношении каждого вида продукции (см. ст. 2 Федерального закона №261-ФЗ). В самом законе указаны такие объекты, как: 1) производимые и импортируемые в России товары (бытовые энергопотребляющие устройства, компьютерные электронные устройства и иные товары, перечень которых установлен постановлением Правительства РФ №1222 от 31.12.2009 г.); правила определения класса энергоэффективности товаров, соответственно, определены Приказом Минпромторга №357 от 29.04.2010 г. 2) здания, строения, сооружения (в т.ч. многоквартирные дома). Для таких объектов правила определения энергоэффективности установлены постановлением Правительства РФ №18 от 25.01.2011 г. Следует отметить, что в отношении указанных объектов классы энергоэффективности устанавливаются по-разному: в отношении товаров – их производителями, в отношении многоквартирных домов – органами строительного надзора. Для приведения всех объектов, на которые распространяются требования об энергоэффективности, к «единым знаменателям» органам исполнительной власти требуется провести значительное количество мероприятий организационного характера (примерный перечень мероприятий определен Приказом Минэкономразвития РФ №61 от 17.02.2010 г.): определить классы энергетической эффективности продукции, создать условия для сертификации устройств в системе технического регулирования, разработать порядок оформления энергетической декларации, определить правила проверки устройств и помещений, организовать ведение энергетических паспортов и создание государственного реестра энергосбережения. В общей сложности в целях реализации мер государственного регулирования в области использования энергетических ресурсов Правительство РФ и федеральные министерства до настоящего времени разрабатывает большое количество подзаконных актов, фактически делая механизм реализации федерального закона №261-ФЗ экономически затратным и юридически неопределенным. Масштабная задача по сокращению потребления энергетических ресурсов, очевидно, может быть достигнута только при одновременном расширении полномочий уполномоченного органа исполнительной власти. Вместе с тем, такое расширение полномочий вызывало и вызывает много нареканий в связи с усилением административного давления на бизнес как среди экспертов, так и на заседаниях Президентской Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики. Предусмотренный Федеральным законом №261-ФЗ комплекс организационных мер по энергосбережению и повышению энергетической эффективности может не привести к положительному результату, если в этой сфере своевременно не будет создана система правового и технического регулирования. А с необходимым количеством технических регламентов и сроками их разработки и введения в действие чиновникам разобраться так и не удалось. Еще на этапе разработки закона предлагалось создание технического регламента по энергоэффективности всей подлежащей учету продукции, однако сейчас ясно, что установление каких-либо технических нормативов в правовом акте, принятом в форме федерального закона или постановления Правительства РФ, невозможно. Уже летом 2009 года Федеральный закон №184-ФЗ «О техническом регулировании» был дополнен требованием о том, что технические регламенты должны предусматривать определенные критерии энергоэффективности, так что ожидается, что по каждому объекту требование об энергоэффективности будет установлено в собственном техническом регламенте. К сожалению, такие законодательные меры проблемы обновления системы ГОСТов и СНиПов не снимают. Законом предусмотрена государственная поддержка инвестиционной деятельности, направленной на энергосбережение и повышение энергоэффективности в форме субсидий из федерального бюджета. Такая поддержка может осуществляться с применением мер стимулирующего характера, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, путем возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, займам, полученным в российских кредитных организациях на осуществление инвестиционной деятельности, реализацию инвестиционных проектов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Пока из стимулирующих мер в Налоговом кодексе РФ предусмотрено лишь предоставление инвестиционного налогового кредита при повышении энергетической эффективности производимых товаров, выполнении работ, оказании услуг, а также при осуществлении инвестиций в строительство домов с высоким классом энергоэффективности Меры поддержки будут реализованы после разработки способов предоставления субсидий федерального бюджета, подготовки и утверждения субъектами бюджетного планирования в соответствии с их компетенцией и в соответствии с установленным порядком соответствующих планов повышения энергетической эффективности, целевых показателей энергосбережения и повышения энергетической безопасности для Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Количественная оценка субсидий, предоставляемых из федерального бюджета, выполненная на основании утвержденных субъектами бюджетного планирования данных, будет отражена в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующие годы. В то же время правила осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства об энергосбережения уже установлены не вступившим в юридическую силу постановлением Правительства РФ Ответственность за создание системы экономического стимулирования энергетической деятельности должна лечь именно на государство. По данным Мирового банка, вклад рыночных факторов в раскрытие потенциала энергосбережения не превышает 20%, что определяется, прежде всего, ограниченными возможностями рынка, и тем, что лица, создающие объекты, не имеют четких показателей их энергоэффективности, а у потребителей не хватает информации и необходимых навыков по энергосбережению. В законе предусматриваются полномочия органов власти по пропаганде среди населения экономного использования энергоресурсов, но в то же время и замена ламп накаливания и установление приборов учета скорее создают дополнительные трудности для граждан, нежели стимулируют энергосбережение. Также представляется необходимым и усиление роли органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральным законом №261-ФЗ предусмотрена разработка и реализация региональных программ и установление перечня обязательных мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории субъекта. Такие требования предусмотрены и в региональных нормативных актах Московской области (Закон МО от 16.07.2010 N 97/2010-ОЗ), Новосибирской области (Закон НСО от 13.11.2010 №4-ОЗ) об энергосбережении и обеспечении энергоэффективности. В Новосибирской области также действует долгосрочная целевая программа «Энергосбережение и обеспечение энергетической эффективности НСО до 2015 года», утвержденная Правительством области 30.09.2010 г. Указом Президента РФ от 4 июня 2008 года №889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» предписывается снижение к 2020 году энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации не менее чем на 40 процентов. Основные направления деятельности Правительства РФ, утвержденные распоряжением Правительства от 17 ноября 2008 года №1663-р, к 2012 году предусматривали снижение энергоемкости ВВП на 15 процентов по сравнению с 2008 годом.
Реальны ли такие показатели? Их можно было бы реально достигнуть при условии своевременного осуществления всех намеченных в Энергетической стратегии России мероприятий, однако финансово-экономический кризис 2008-2009 гг. уже внес свои коррективы. В середине ноября 2009 года Правительство РФ внесло изменения в распоряжение №1663-р: адекватным показателем энергоэффективности ВВП России в 2012 году считается уровень энергоэффективности 2008 года. Шаг назад…
|
