ОТЧЕТ

директора Исследовательского центра публичного права Жданова Александра Федоровича об участии в мероприятиях Института современного развития (г. Москва)

в период с 13 октября 2008 года по 17 октября 2008 года

ИНСОР образован в 2008 году. Председателем Попечительского Совета ИНСОРа является Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. В состав Попечительского Совета и иных органов ИНСОРа входят руководители федеральных судебных органов, федеральных органов исполнительной власти, ведущих российских вузов и научных организаций.

В 2008 году ИНСОР начал реализовывать проект «Анализ и перспективы развития местного самоуправления в России», в рамках которого провел исследования законодательных основ,  общественно-политических возможностей и  финансово-экономической базы местного самоуправления в России с привлечением ведущих экспертов в соответствующих сферах. Одним из экспертов ИНСОР стал директор Исследовательского центра публичного права А.Ф. Жданов.

Я принял участие в трех «круглых столах», проведенных ИНСОРом 14-16 октября 2008 года. «Круглые столы» были посвящены правовым, политическим и экономическим основам реформирования местного самоуправления России. К каждому «круглому столу» были подготовлены подробные доклады по соответствующему аспекту.

Первый «круглый стол» был проведен 14 октября 2008 года и назывался «Правовое регулирование местного самоуправления в России: состояние, проблемы, направления совершенствования».

Заседание этого «круглого стола» открыл Б.И. Макаренко, директор общественно-политических программ ИНСОРа, Данный правовой доклад представил А.Н. Максимов, руководитель проекта анализа местного самоуправления ИНСОРа. В частности он заявил о том, что муниципальные районы со временем будут лишними по мере роста активности и самостоятельности поселений. После представления доклада началось его обсуждение экспертами.

О.Л. Савранская, заместитель генерального директора Агентства регионального и муниципального развития, член Общественного совета при Министерстве регионального развития Российской Федерации, указала на особое значение местного самоуправления в России. По ее мнению, уровень местного самоуправления не является нижестоящим в отношении субъектов России, а наравне с иными уровнями публичной власти со своей спецификой. Выступающая высказала мысль о том, что территориальное устройство относится к предметам ведения РФ, а административно-территориальное устройство вправе регулировать органы всех уровней публичной власти, поскольку каждый уровень имеет свое административно-территориальное устройство. Она затронула проблему совмещения статуса органами местного самоуправления как органов публичной власти и юридических лиц. Выступающая также упомянула о коллизии, когда согласно Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ целевые программы на местном уровне утверждаются представительными органами, а в соответствии с Бюджетным кодексом РФ этот вопрос регулируется местной администрацией. Особо она остановилась на актуальной теме поддержки малого и среднего бизнеса органами местного самоуправления. По ее мнению, необходимы ограничения хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, и только в случае, когда создание условий для предпринимателей не обеспечило появление субъектов малого и среднего бизнеса в определенной сфере (исключительные случаи), только в этом случае органы местного самоуправления могут сами или посредством муниципальных организаций осуществлять хозяйственную деятельность.

В.А. Кирпичников, председатель партнерства «Центр муниципальных инноваций», в своем выступлении поднял вопрос о муниципализации административных районов внутри городских округов. По его мнению, споров о формировании на базе административных районов муниципальных образований не может быть. Двухуровневая система муниципальных образований не допустима, поскольку в этом случае появляется соподчинение. Выступающий предложил четкую одноуровневую территориальную систему местного самоуправления, имея в виду ликвидацию муниципальных районов как муниципальных образований и образование на их основе  административно-территориальных единиц субъектов РФ – районов. Кроме этого, он затронул проблему формирования гражданской активности населения. По его мнению, активности на местном уровне не будет, пока нет ресурсов, полномочия должны быть обеспечены финансово. Кирпичников коснулся вопроса о категориях полномочий: деление полномочий на обязательные и факультативные должно быть отменено, поскольку на факультативные денег, как правило, не будет, даже на обязательные денег не хватает. Он указал на то, что нельзя вводить принцип разделения властей на местном уровне, ибо муниципалитет – это не государственное образование. Выступающий высказался о том, что нельзя лишить главу муниципального образования статуса органа местного самоуправления, поскольку администрация подстроена под главу муниципального образования и это является логичным.

А.Н. Максимов, руководитель проекта анализа местного самоуправления ИНСОРа, продолжил дискуссию о муниципализации административных районов внутри городских округов. По его мнению, внутригородские образования допустимы, если в городских округах принимаются соответствующие решения представительных органов.

Е.С. Шугрина, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии, заявила о не допустимости подмены административным-территориальным устройством муниципально-территориального устройства. Она высказалась за более подробное законодательное регулирование гарантий осуществления местного самоуправления и взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также понятие и формы муниципального контроля.

С.В. Вобленко, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, член Клуба муниципальных деятелей, высказался о важности предельно ясного правового определения всех понятий в области местного самоуправления, в частности, «местное сообщество», «вид муниципального образования» и проч. В противном случае, правоприменители на местах не будут понимать сущность и построение местного самоуправления и оно будет низкоэффективным с позиции интересов жителей муниципальных образований, как и сейчас. 

Второй «круглый стол» был проведен 15 октября 2008 года и назывался «Российское местное самоуправление как политический институт: условия формирования и перспективы повышения эффективности».

Открыл круглый стол и выступил с приветственной речью И.Ю. Юргенс, председатель Правления ИНСОРа. Представил доклад Михеев. Он указал на то, что в рамках проекта было опрошено 700 экспертов. При представлении доклада он особо подчеркнул опасность формирования несистемной оппозиции на местном уровне ввиду формирования фронды тех элит, которые не допущены к власти на местах.

После представления доклада началось его обсуждение экспертами.

Д.В. Сладков, член комиссии по местному самоуправлению и жилищной политике Общественной палаты РФ, высказал ряд соображений. По его мнению, несмотря на полярность позиций, местное самоуправление в советское время существовало, но в другой форме. Необходимо развитие гражданской самореализации в форме ТОС. Необходимо разобраться, где (в каких сферах) должно быть местное самоуправление, а где муниципальное управление.

В.Л.Глазычев, председатель комиссии по региональному развитию Общественной палаты РФ, в своем выступлении указал, что регионы отличаются на 20-30 лет друг от друга, поэтому синхронно процессы развития МСУ идти не могут. По его мнению, мы живем в феодальной стране, в которой есть сословия. Люди в муниципалитетах живут внутри сословий, поэтому на местном уровне сословия разрываются. ТОС должно отдельно (от местной администрации) и достаточно финансироваться. По его словам, слово «самоуправление» мешает реальной деятельности на местах, оно пугает госвласть. Он представил данные, согласно которым только 12-15 % средств из региональных бюджетов доходит до поселений, остальное остается в муниципальных районах. Особо он подчеркнул недопустимость политизации местного самоуправления (опаность последствий партдисциплины и др.). По его мнению, выключенность городов федерального значения из общей схемы местного самоуправления является тормозом развития этих городов.

Н.В. Петров, эксперт «Карнеги-центра», продолжил дискуссию о политизации органов местного самоуправления и предложил более детально дополнительно ее обсудить.

В.А. Кирпичников, председатель партнерства «Центр муниципальных инноваций», высказался о том, что отдельной российской модели местного самоуправления не может и не должно быть, поскольку в мире выработаны общие принципы местного самоуправления, которые не зависят от государств.

С.В. Вобленко, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, член Клуба муниципальных деятелей, указал, что в действующих нормативных правовых актах не имеется общих признаков местного самоуправления. Он предложил разработать программу муниципального просвещения населения. По вопросу политизации на местном уровне, он указал на то, что необходимо дать возможность участия в смешанных выборах не только партиям, но и иным общественным объединениям.

О.Б. Алексеев, председатель Общественного совета Министерства регионального развития Российской Федерации, директор по корпоративным проектам ГК «Ренова», выразил мнение, что четко разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления  не возможно, максимально четко и инструментально – возможно.

Третий «круглый стол» был проведен 16 октября 2008 года и назывался «Финансово-экономические основы местного самоуправления: пути укрепления ресурсной базы муниципальных образований».

Открыл круглый стол Е.Ш. Гонтмахер, директор социально-экономических программ ИНСОРа,. Представил доклад Д.Ф. Шавишвилли, научный сотрудник Института экономики РАН, д.э.н. Он ответил на многочисленные вопросы участников «круглого стола».

Основными тезисами представленного доклада явились следующие:

- расширение налоговых возможностей муниципальных образований по регулированию местных налогов,

- увеличение состава налогов, пополняющих доходы муниципальных образований,

- установление 100% перечисление в бюджет муниципальных образований от налогов, уплачиваемых субъектами малого бизнеса,

- расширение состава имущества, принадлежащего на правах собственности муниципальным образованиям,

- расширение состава земель, облагаемых земельным налогом,

- установление объемов отрицательных трансфертов в виде стабильных (не менее чем на три года) нормативов.

А.Н. Широков, эксперт ФГУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», поддержал положение доклада о налогообложении малого бизнеса исключительно на местном уровне в целях заинтересованности местной власти в развитии малого предпринимательства.

Г.К. Леонтьев, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, открыл дискуссию о принятии федерального закона о минимальных социальных стандартах, который вызывает неоднозначную реакцию в экспертном сообществе.

Е.Ш. Гонтмахер, директор социально-экономических программ ИНСОРа, высказался о том, что доходы и расходы муниципальных образований зависят от личности губернатора.

Я принимал активное участие в обсуждении всех трех докладов. В ходе обсуждения неоднократно с положительной стороны эксперты упоминали новосибирский опыт развития местного самоуправления, а также позиции мэра города Новосибирска В.Ф. Городецкого в части, касающейся организации и функционирования местного самоуправления в России.  

На базе указанных трех докладов с учетом обсуждения и поступивших заключений экспертов ИНСОРа планируется выработать единый доклад и представить его для принятия соответствующих решений Президенту РФ Д.А. Медведеву.

Предполагается также проведение ИНСОРом по итогам формирования доклада масштабной конференции по тематике направлений реформирования местного самоуправления в России.

17 октября 2008 года